El Fondo De Estabilización Macroeconómica: Crónica De Una Crisis Que Tuvo Alternativa (II)

PDVSA

Creación del Fondo para la Estabilización Macroeconómica (FEM)

El fondo de estabilización es un mecanismo ideado para “amortiguar” la economía producto de la caída de los ingresos y el gasto público en periodos de shocks negativos en los mercados petroleros (caída en los precios) mediante el ahorro de recursos en los periodos de bonanza.

Leer: El Fondo De Estabilización Macroeconómica : Crónica De Una Crisis Que Tuvo Alternativa (I)

En 1999, se creó el Fondo de Inversiones para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) con este propósito. Sin embargo luego de cinco reformas a la regla se decide derogar. En Noviembre de 2005 se crea el Fondo de Estabilización Macroeconómica a pesar que técnicamente este mantenía en principio los mismos objetivos de la Ley original: la estabilización del gasto.

Los aportantes seguirían siendo el gobierno central, las entidades federales y PDVSA; y se mantuvo  la regla de aporte y retiro igual a la diferencia en exceso entre los ingresos fiscales de origen petrolero, en dólares efectivamente percibidos y el promedio de dichos ingresos en los últimos tres años calendario solo en el caso del gobierno central y las entidades federales. PDVSA por su parte aportaría al FEM el cincuenta por ciento (50%) de la diferencia en el exceso entre los ingresos por exportación de petróleo y sus derivados, en dólares, y el promedio de dichos recaudos en los últimos tres años calendario.

Por otro lado se modificó el monto máximo de acumulación a 30% del promedio de las exportaciones de los últimos tres años en el caso de PDVSA y el gobierno central y 10% para las entidades federales.

Derogación y creación de otro Fondo para la Estabilización Macroeconómica (FEM)

En Octubre de 2005 se deroga el FEM y se vuelve a crear otro fondo con el mismo nombre, Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM), el cual guarda en esencia las mismas reglas, solo cambiando algunos artículos, lo que es equivalente a una Reforma Parcial, pero esta vez se decidió derogar la Ley del FEM anterior y emitir un nuevo decreto.

En esta nueva ley se evidencian cambios importantes. En primer lugar, PDVSA ya no aportaría al fondo. Sólo el gobierno central y los estados depositaran al FEM un monto no menor al 20% de la diferencia en exceso entre los ingresos y los gastos ejecutados en el periodo fiscal inmediatamente anterior. El monto que podrán retirar no podrá exceder el 50% del saldo de los recursos depositados en el fondo, salvo el supuesto de un Estado de Emergencia Económica. Por otro lado se establece como nivel maximo de acumulacion el 20% y 10% del promedio de las exportaciones en los últimos tres años para el gobierno central y entidades federales, respectivamente.

Las reformas del FEM de los años 2007 y en lo adelante servirían simplemente para postergar los aportes.

Cambios en la Ley del FIEM/FEM desde 1998 al 2008

Nombre Tipo Fecha Gaceta Oficial
FIEM Promulgación 05/11/98 36.575
Reforma 14/05/99 36.722
Reforma 15/10/01 37.303
Reforma 11/10/02 37.547
Reforma 07/01/03 37.604
Reforma 04/04/03 37.665
FEM Promulgación 27/11/03 37.827
Promulgación 04/10/05 38.286
Reforma 25/04/07 38.67
Reforma 09/01/08 38.846

 

Implicaciones de los sucesivos cambios a la regla FIEM/FIEM

Una de las críticas a la reforma del FEM se refiere a la exclusión de PDVSA como ente aportante al fondo siendo este el ente que percibe los ingresos petroleros. El principio de aporte sobre la base de los superávits fiscales lucia imposible dado el alto nivel gasto del gobierno, lo cual parecía más bien una regla dirigida a más nunca aportar al fondo. En efecto, Venezuela desde entonces no ha tenido superávits fiscales, por lo que no se han podido hacer ningún aporte al fondo.

reservas internacionales
Fuente: BCV

El fondo de estabilización venezolano FIEM/FEM fue promulgado tres veces, reformada casi una decena de veces apenas logró acumular un máximo de 6.277 millones de dólares en 2001, que pronto fueron retirados hasta alcanzar un saldo final de 3 de millones en 2011, monto el cual se ha mantenido constante hasta el presente debido al postergamiento de los traspasos al fondo y las modificaciones sucesivas efectuadas a la regla.

Desde entonces el esquema se fue deteriorando y en su lugar se crearon otros esquemas que atienden directamente el gasto como el Fondo de Desarrollo Económico y Social (Fondespa) con 4 millardos de dólares de ingresos petroleros y luego en 2005,  el Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden) que recibieron una suma entre el Banco Central de Venezuela y PDVSA por un monto por más de 27 millardos de dólares. Ambos esquemas se crearon para financiar programas especiales para proyectos de infraestructura, defensa, finanzas, vivienda, energía e industrias básicas que fue criticado como una especie de presupuesto paralelo que atiende el gasto no presupuestado.

Sin duda alguna, el mecanismo de estabilización original contaba con propiedades adecuadas para lograr estabilizar los flujos de ingresos del Gobierno y las entidades aportantes, en la medida en que se tomaba en cuenta el ingreso promedio de los últimos cinco años calendario como referencia para el cálculo de los aportes y retiros. Por otra parte, se tomaba en cuenta los recursos ya acumulados en el fondo, evitando la sobreacumulación de recursos o en caso contrario el exceso de retiros que dejaron sin solvencia al fondo.

De acuerdo a la Oficina de Asesoría Económica del Congreso de la República (1999), si el diseño original del FIEM para Venezuela se hubiese instrumentado en 1973, en los periodos de shocks petroleros positivos (1973,1980,1990 y 1996) el FIEM habría podido acumular fondos que hubiesen podido enfrentar los efectos adversos de choques negativos ocurridos en 1986 y 1999. Bajo este mismo mecanismo se pudo haber suavizado el gasto público frente a la fuerte caída de ingresos petroleros evidenciados a partir de 2012 después de la bonanza petrolera durante la primera década del 2000.

¿Que nos dice la experiencia sobre el manejo del FIEM/FEM sobre la democracia Venezolana?

La historia del Fondo de Estabilización para Venezuela es necesario comprenderlo para ilustrar cómo las instituciones son permeables en democracias jóvenes. No ha sido ni culpa de la improvisación ni de la volatilidad del mercado petrolero, aunque esta última no estuviera fuera del alcance de los hacedores de política. El punto está en que la volatilidad de los precios petroleros es reconocido. Además las experiencias de shocks negativos son parte de nuestro pasado histórico que ha afectado a Venezuela y cualquier otro país dependiente de productos primarios, lo que ha motivado el diseño de mecanismos concretos como los fondos de ahorro/estabilización para anticipar dichos cambios y proteger el entorno económico y social de los países de esta volátil fuente de ingresos. Noruega y Chile son un ejemplo de éxito en el manejo de fondos de ahorro y estabilización, respectivamente.

Pero, ¿Porque Venezuela fracasó en esta tarea?

Esta dificultad de establecer un mecanismo de estabilización para Venezuela, de acuerdo con Hausmann, Powell y Rigobón tiene que ver con los peligros de la “selección colectiva”, que muchas veces impiden generar mecanismos para el ahorro efectivo en un entorno democrático.

Para ilustrar ello, estos autores comparan las decisiones de política y gobernanza al juego del “dilema del prisionero” en la cual se asume que la solución preferida es ahorrar el máximo del ingreso adicional a corto plazo para evitar costos que se generarían en ausencia de ellos y bajo un contexto de caída en estos ingresos. Sin embargo, dado que ambas partes perciben que hay pocas probabilidades de que la otra persona ahorre, el juego entonces termina en que las dos partes preferirán obtener una parte de la renta y no guardar recursos.

El segundo aspecto es a lo que Hausmann denomina como el problema de los incentivos de actuar en democracia, ya que si el gobierno de hoy sabe que no será gobierno mañana tendrá incentivos de gastar hoy los recursos a los que no podrá acceder mañana, creando lo que él denomina una “distorsión intertemporal” en el que las decisiones de política fiscal son ineficientes. Si a esto además se le agrega que las políticas de austeridad son impopulares en un entorno electoral, estas tienden a ser evitadas en favor de políticas expansivas como mecanismo para mantener poder político.

Es por esta razón que autores como Davis, Ossowski, Daniel y Barnett establecen que los países que son democráticamente electos llevan consigo una predisposición a mantener déficits abultados, y por lo tanto la tendencia de redistribuir los ingresos de futuras generaciones al presente, debido a que los hacedores de política siempre estarán sujetos a presiones para gastos adicionales cuando los ingresos están disponibles.

Así pues, no se trata de falta de conocimiento sobre los riesgos de la inestabilidad del mercado petrolero sino más bien de decisiones de política que dieron prioridad a subóptimos que en democracia resultan admisible a cambio de control sobre el poder político y la renta petrolera.

Por supuesto que dichas decisiones deben de ser legitimadas bajo mecanismos electorales, para ello los líderes políticos Venezolanos han sabido hacer uso del populismo, la desacreditacion de las instituciones y la división de poderes a través una distribución ineficiente de la renta para lograr apoyo político y mayor control sobre estas rentas. Esto se mantiene hasta la eventual caída de los ingresos petroleros en el que el poder político transferido a la siguiente alternativa política bajo las mismas vías electorales (caso Maduro post era Chávez).

La era Chávez-Maduro es una representación extrema y deplorable de una bonanza y posterior declive de ingresos petroleros en términos del terrible gestión económica que no solo desapareció los recursos sino que dejó una crisis humanitaria sin precedentes.

La ley habilitante que permitió a Chávez reformar el FIEM/FEM hasta eventualmente distorsionarla en favor de mayor discrecionalidad en el manejo de los fondos y la priorización de otros mecanismos que incrementaron el gasto corriente y desvirtuaron los objetivos originales del fondo. Estás políticas fueron legitimadas por su liderazgo y el buen uso de las ideas,  ideas que hoy pierden valor frente al hambre y la pobreza extrema.

Reforzar la institucionalidad y la división de poderes es una tarea fundamental para reconstruir a Venezuela. Sin embargo, la democracia es permeable y los sesgos en las ideas pueden renacer en cualquier momento para distorsionar las instituciones o simplemente pueden recrearse a cambio de apoyo político. Evitar estos riesgos es una tarea con limitaciones de prevenir en democracia pero no imposible si el liderazgo político realmente pone por delante los intereses del país.


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