Mucho de lo que sucede hoy día en Venezuela, aunque sobrevenido e imprevisto, por un lado por la caída de los precios petroleros y por el otro el terrible resultado del contradictorio socialismo venezolano que terminó en catástrofe humanitaria y probablemente la corrupción más deplorable que haya vivido país latinoamericano alguno; en realidad, en lo que tiene que ver con la inestabilidad de los ingresos petroleros, pudo haber sido prevenido a través de un mecanismo diseñado para sopesar la caída en el gasto público producto de las fluctuaciones del mercado petrolero. El mismo se denominó el Fondo de Estabilización Macroeconómica ¿Que pasó con él y porque no se implementó?
Los mecanismos de ahorro/estabilización, son instrumentos de política fiscal que permiten a los países dependientes de un bien primario como el petróleo, el cobre, el café represar parte de los ingresos en épocas de bonanza y ser utilizados en momentos de caídas de los mismos con el fin de estabilizar el gasto (Fondos de Estabilización), o en otros casos para hacer frente a erogaciones en periodos futuros (Fondos de Ahorro).
Para Venezuela se pensó que a través de este mecanismo se acabarían los impactos a la economía nacional producto de la volatilidad de los precios en los mercados petroleros mundiales como la destrucción del aparato productivo producto de una dependencia excesiva que termina por apreciar el tipo de cambio y con ella el sector transable de la economía, fenómeno también denominado como “la enfermedad holandesa”. Además el mismo puede fungir como un mecanismo que permite esterilizar los ingresos petroleros para impedir que estos generen inflación vía el incremento de la circulación monetaria.
Sin apoyo de ningún mecanismo, esta dependencia también tiene impactos sobre la política fiscal al crear una tendencia hacia el gasto público procíclico, esto es, un gasto que es alto en tiempos de bonanza petrolera y que se retrae en momentos de caída en los ingresos petroleros producto de un shock negativo en los precios. Dicha caída en el gasto según expertos tiene costos sobre el bienestar social que supera la ganancia de bienestar que se obtiene durante un auge, destacando los altos costos políticos y sociales y el impacto negativo en la educación que persiste en el tiempo en el periodo de recuperación y auge posteriores.
Es por ello que la mayoría de los países han entendido que la mejor forma de tener una economía sana es manteniendo los recursos de origen petrolero en armonía con el tamaño de la economía a la vez que restringe a los agentes políticos de tomar decisiones ineficientes y cortoplacistas motivado por sus incentivos sobre la renta petrolera.
Fondo de Inversiones para la Estabilización Macroeconómica (FIEM)
En el caso de Venezuela, en 1999, se creó el Fondo de Inversiones para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), con el objetivo de estabilizar los gastos del gobierno y los fines conexos antes mencionados. En lo que se refiere a este objetivo, el Plan de la Nación 2001-2007 expresaba:
“El funcionamiento efectivo del Fondo de Estabilización Macroeconómica, tal como lo plantea la Constitución Bolivariana tiene una especial significación, al actuar como mecanismo estabilizador. En la medida en que los excedentes de ingresos fiscales ordinarios susceptibles a la aplicación del FIEM sean ahorrados, la percepción de riesgo de los inversionistas, tanto nacionales como extranjeros mejorará notablemente al reconocer que existe una importante acumulación de fondos, utilizables en caso de un retroceso de los ingresos fiscales petroleros y no petroleros.”
El Plan de la Nación, al igual que los instrumentos legales, enmarca la base normativa y de planificación para el establecimiento dicho Fondo de Estabilización. Los recursos del FIEM estaban conformados por los recursos de origen petrolero provenientes del Gobierno Central, los gobiernos Estadales y PDVSA. Los dos primeros debían hacer sus aportes en función de la diferencia entre el ingreso fiscal petrolero corriente y el ingreso fiscal petrolero promedio de los últimos 5 años calendario. PDVSA, en cambio, solamente cotizaba en función de la diferencia entre el precio corriente del petróleo y el precio promedio del petróleo de los últimos 5 años calendario. Por otro lado, se establecía que el fondo debía mantener un saldo de acumulación máximo equivalente al 80% de los ingresos petroleros promedio de los últimos cinco años calendario a partir del cual se podían activar transferencias a los entes aportantes según las referencias establecidas. No obstante, a partir de su promulgación la regla sufrió sucesivas reformas que desvirtuaron su objetivo principal.
1era Reforma a la Ley del FIEM
En Mayo de 1999, el Ejecutivo mediante una Ley Habilitante modificó el decreto que creó el Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica, cuya vigencia abarcaría el periodo 1999-2004. A partir del año 2005, el FIEM funcionaria bajo las premisas y reglas originalmente diseñadas.
Las modificaciones más importantes tienen que ver con reformas a la regla de retiro, reformas al uso de los recursos excedentarios obtenidos por encima del tope del FIEM, y reformas a la regla de aportes. El nuevo decreto cambia el promedio por montos fijos en dólares, vigentes hasta el año 2004 por encima por el cual se transferiría al FIEM y por debajo de la cual el FIEM transferiría al gobierno central, PDVSA y los gobiernos centrales. A su vez queda establecido no solo los promedios por los cuales se harán los retiros y los depósitos sino que a su vez por encima de estos montos solo se deberá depositar al fondo el 50%.
La reforma a la ley además establece que durante los primeros 5 años de vigencia del mismo se podrá autorizar la utilización de esos recursos “aún antes” de que este acumule recursos por encima del 80% del promedio de las exportaciones petroleras de los últimos 5 años. Por otro lado, el aporte correspondiente al Gobierno Central se distribuirá 40% al Fondo Único Social, 25% al Fondo de Rescate de la Deuda Pública y 35% al Fondo de Inversiones de Venezuela. Allí también se determina que la parte equivalente a las entidades estatales será transferida para la realización exclusiva de gastos de inversión; y por último, que la parte correspondiente a PDVSA será transferida a dicha empresa de acuerdo a los fines que dictamine el ejecutivo en Consejo de Ministros.
2da Reforma a la Ley del FIEM
En Octubre 2001, se realiza la segunda reforma del FIEM en la que se establece que partir del año 2003, se transferiría al FIEM el seis por ciento (6%) del ingreso fiscal petrolero. El referido porcentaje se incrementaría anual y progresivamente en una proporción constante de 1% hasta alcanzar en el año 2007 el diez por ciento (10%). Una de las implicaciones más importantes es que se exceptúa a PDVSA de la obligación de aportar al fondo. Otra implicación importante es que se mantiene fijas las reglas de egreso del fondo, es decir, que se realizarían los retiros de acuerdo a los promedios fijos establecidos en la reforma anterior.
Por otro lado, se establece que no se causaría ingresos al FIEM durante el último trimestre de 2001 y durante el ejercicio fiscal de todo el año 2002.
3era Reforma a la Ley del FIEM
En Octubre 2002, se realiza la tercera reforma a la ley del FIEM en la que se postergarían los aportes un año y por tanto en los ejercicios fiscales de los años 2002 y 2003 no se causaron ingresos al FIEM.
De igual forma se deja establecido que para el cálculo y la transferencia de recursos del Fondo se regirán las mismas reglas establecidas en el año 1999, en la cual se fijan los promedios de los últimos 5 años calendario para el cálculo de los ingresos. Por otro lado, se modifica el literal que establecía que los recursos transferidos del fondo a las Entidades Estadales debían destinarse exclusivamente a gastos de inversión. Ahora de acuerdo a esta disposición transitoria, se establece que durante los ejercicios fiscales de 2002 hasta junio de 2003 podrán ser utilizados hasta un 20% de los recursos transferidos para cubrir insuficiencias presupuestarias.
4ta Reforma a la Ley del FIEM
En Enero del año 2003 se realiza la cuarta reforma de la ley del FIEM en la cual se establece que el Presidente podrá autorizar en consejo de Ministros que PDVSA pueda utilizar los recursos acumulados en la cuenta del FIEM sin que se requiera la realización del supuesto contemplado el cual establece que para transferir recursos a PDVSA, la Asamblea Nacional debe de reestimar los ingresos por exportación de hidrocarburos, como consecuencia de una disminución del precio de exportación de dichos productos respecto del precio promedio de exportación de los últimos cinco (5) años calendario.
A su vez se establece que tampoco se debe cumplir lo establecido en el Artículo 16, el cual determina el límite de acumulación de recursos en 80% equivalente al promedio del producto de las exportaciones petroleras de los últimos cinco años y su destino específico. Otra implicación importante es que se pueden retirar recursos por el monto completo a los cuales se requiera, sin importar el saldo del fondo.
5ta Reforma a la Ley del FIEM
En la quinta y última reforma del FIEM, anunciada en 2003, se estipula que para la transferencia de recursos del Fondo a los Estados Federales durante el ejercicio fiscal 2003, no se requiere de los promedios de los ingresos para la estimación de la transferencia que debe hacer el Fondo a los aportantes en caso de una caída de estos ingresos. Ahora de acuerdo a esta modificación estos recursos podrán ser utilizados para cubrir necesidades financieras y presupuestarias, de conformidad con la normativa aplicable. En cada entidad, los recursos transferidos serán efectuados mediante una programación financiera adecuada a gastos prioritarios, de conformidad con los principios de coordinación administrativa, eficacia y transparencia.
Implicaciones de las sucesivas reformas a la regla
El uso de la ley habilitante otorgada al hasta entonces presidente Hugo Chávez para reformar la ley del FIEM en el año 1999 fue un primer retroceso por cuanto la regla tenía como fin conexo la posibilidad de más bien restringir los incentivos de los agentes políticos de usar discrecionalmente los recursos públicos a un costo futuro muy alto en caso de una caída de las exportaciones petroleras producto de una caída en los precios. La implicación de esta medida es particularmente sensible dada la alta dependencia del Petróleo (más del 90% de las exportaciones y más del 65% de los ingresos fiscales), el pasado histórico reciente del país (la bonanza de los 70 vs derrumbe de los precios petroleros en los 80) y las tendencias populistas de Chávez desde inicios de su periodo.
Las reformas en su conjunto secuencialmente se dirigieron eliminar paulatinamente el elemento restrictivo de la regla y otorgar mayor discrecionalidad a los aportantes para el retiro de fondos (con la flexibilización de la regla del monto máximo de acumulación para efectuar retiros y el uso de los recursos para cubrir necesidades presupuestarias sin necesidad de tomar en cuenta la regla de ahorro-egreso del fondo) y por otro lado causar menos aportes al fondo (con la eliminación de PDVSA como ente aportante al fondo). Las reformas además permitieron postergar los aportes a partir de 2001, año en el que hasta el presente acumulo la mayor cantidad de fondos el FIEM.
En 2005, en medio de una nueva bonanza petrolera, la más importante de la historia petrolera de Venezuela, el gobierno decide derogar el FIEM y crear un nuevo fondo de estabilización con objetivos similares a la regla original de 1999 denominado Fondo de Estabilización Macroeconómica, el cual abordaremos en una segunda entrega. ¿Qué nos dice la experiencia sobre el manejo del FIEM/FEM sobre la democracia Venezolana?
Leer: El Fondo De Estabilización Macroeconómica: Crónica De Una Crisis Que Tuvo Alternativa (II)