I
La situación de un país que hasta hace pocos años era el más rico de América Latina y que hoy está sumido en la miseria hace que uno se pregunte una y otra vez: ¿cómo, en los últimos años, no se sembró el petróleo, sino una economía de la pobreza?
Para reflexionar sobre esto, en primer lugar, realizaremos un repaso por la evolución histórica de la regulación del petróleo en Venezuela. A continuación, consideraremos el sistema económico consagrado en la Constitución de 1999, a saber; conformado por (i) un sector petrolero y (ii) un sector no-petrolero de economía mixta, discurriendo así sobre la regulación actual de los hidrocarburos en Venezuela basada en el modelo estatista de desarrollo, esto es, el Estado como principal actor de la economía. Para finalizar, trataremos de dar una conclusión, a modo de solución, a dicha problemática.
II
La historiografía venezolana señala el inicio de la industria petrolera en nuestro país en el año de 1914. Pero no es sino hasta finales de la década de los treinta, impulsados por el auge de los ingresos públicos derivados del petróleo, que el Estado venezolano decidió asumir la realización de ciertas actividades económicas a través de empresas públicas. Con ello, se inició en Venezuela la era del Estado empresario. Posteriormente, en 1939, el Estado decidió ampliar su rol de agente regulador en la economía, principalmente, por medio de controles de precio y controles en la tasa de cambio. Surgió entonces el Estado regulador.
Lo anterior marcó el fin del modelo económico liberal, basado en el principio según el cual la intervención del Estado en la economía debía ser mínima. De ahí que, el Estado comenzó a asumir nuevos y crecientes cometidos. Este cambio se trasladó al sector petrolero, ante la necesidad de ampliar la participación del Estado sobre el sector, no solo en cuanto a sus ingresos sino en especial, en cuanto a su control y explotación.
El punto culminante de esta evolución del Estado como principal actor de la economía fue la nacionalización petrolera, ordenada mediante Ley en 1975, con vigencia a partir del 1° de enero de 1976.
La nacionalización petrolera coincidió con un cambio político y con un cambio económico. Así, el Gobierno no solo decidió nacionalizar la industria y comercio de los hidrocarburos. Además, decidió fortalecer un modelo de desarrollo centrado en el Estado. La premisa básica era que el crecimiento económico de Venezuela debía apoyarse principalmente en el Estado empresario y en el Estado regulador.
Venezuela quedaba así configurada como un Petro-Estado, esto es, como un Estado cuya organización política reposa en el control del sector petrolero, lo que le permite captar y distribuir los ingresos que genere el petróleo, los cuales constituyen la principal fuente de ingresos del país.
Para la década siguiente, la economía comenzó a evidenciar los signos del agotamiento del modelo económico estatista. En 1983 se da la primera gran devaluación de la moneda; siete años después de ser un Petro- Estado. Esto, además, degeneró en la centralización del Estado y el crecimiento de la Administración Pública, en el marco de mayores controles que desembocaron en corrupción.
III
En 1998 fue electo Hugo Rafael Chávez Frías como Presidente, quien, violando la Constitución de 1961, impulsó una nueva Constitución, promulgada el año siguiente.
Ahora bien, en la Constitución de 1999 existen dos sectores de la economía claramente diferenciados: (i) el sector petrolero y (ii) el resto de la economía nacional, el sector no-petrolero.
(i) El sector petrolero. En primer lugar, el artículo 12 de la Constitución de 1999 establece que todos los yacimientos (incluyendo los de hidrocarburos) son propiedad del Estado, y que además, quedan sometidos al régimen del dominio público, por lo cual solo pueden ser objeto de derechos de uso asignados por el propio Estado.
En segundo lugar, el artículo 302 de la Constitución regula la figura de la “reserva”, esto es, la potestad del Poder Legislativo de asumir para el Estado la titularidad de determinada actividad económica, la cual no podrá ser gestionada en virtud del derecho de libertad de empresa.
Y, por último, el artículo 303 establece que el capital social de Petróleos de Venezuela, S.A. (de ahora en adelante PDVSA) deberá ser, en su totalidad, del Estado, esto es, de la República.
El Estado se configura así como el terrateniente del sector petrolero y como tal recibe una remuneración de cualquiera que explote la tierra. Asimismo, el Estado es el capitalista fundamental de este sector y como tal le corresponde como remuneración los beneficios que recibiría a través de los dividendos de las sociedades que controla en el sector petrolero por medio de PDVSA. En otras palabras, existe un monopolio de derecho del Estado sobre la actividad petrolera.
(ii) Sector no petrolero. En primer lugar, el sector no-petrolero está organizado bajo un régimen de economía mixta, no bajo un principio de iniciativa privada, sino bajo el principio de coiniciativa económica donde el sector privado está subordinado al sector público.
En segundo lugar, la legislación de libre competencia se muestra como una modalidad de intervención estatal en los mercados, y no como una modalidad de capitalismo
Y, por último, es indiscutible la voluntad del Estado de controlar la producción y los precios, esto, a través de la criminalización de una serie de fenómenos o conductas de los agentes económicos calificadas genéricamente como el ilícito económico, el cual comprende lo que se denomina especulación, acaparamiento, usura y cartelización. Encontramos así los poderes del Estado para planificar, racionalizar y regular la actividad privada.
Estos controles centralizados establecidos con base en un modelo punitivo que margina la iniciativa privada y exacerba el rol del Estado es una de las causas determinante del colapso económico.
Cualquier ciudadano tiene claro que el sector no-petrolero de la economía venezolana está subordinado al sector petrolero y que el sector privado está subordinado al sector público. Efectivamente, Venezuela es un Petro-Estado.
IV
La caída de los precios del petróleo, para el 2014, evidenció las catástrofes de este modelo. Una visión del Petro-Estado que se subordinó completamente a los objetivos políticos del modelo socialista.
Para el Estado fue imposible no transformarse en una organización mafiosa; sin nadie que lo vigile. La disposición de los ingresos petroleros por el Poder Ejecutivo es el factor determinante del Petro-Estado. El Estado se convierte en el dueño de la totalidad de la riqueza y él mismo la distribuye. Es imposible que no haga una repartición basada en sus propios prejuicios e ideología. Es el poder de disposición sobre esos ingresos lo que afecta el funcionamiento el principio de separación de poderes. “El poder corrompe, y el poder absoluto tiende a corromper absolutamente”.
Todo lo anterior ha estructurado a la sociedad venezolana como una sociedad captadora de renta. El Estado percibe la totalidad del ingreso petrolero, asumiendo como cometido su distribución a través de la Administración Pública, lo que genera incentivos para una gestión presupuestaria poco transparente e ineficiente, orientada hacia el paternalismo y el populismo.
El problema se encuentra en que si el Estado es el dueño de todas las riquezas, la sociedad civil está destinada a vivir parasitariamente. “Ver al Estado como padre es algo indigno, porque no se respeta al individuo, al ser humano, como un ser autónomo”.
V
Muchos de los problemas que hoy vemos reflejados en el Estado y la sociedad venezolana no se solucionaran sino es por una adecuada reforma constitucional del modelo “socialista petrolero”.
En primer lugar, debe darse la privatización de la industria petrolera, esto es, su enajenación al sector privado.
En segundo lugar, incluso abriendo el sector petrolero a la iniciativa privada, el Estado continuará recibiendo ingresos por petróleo, por lo que deben implementarse controles especiales sobre el poder de disposición del ingreso petrolero por parte del Poder Ejecutivo, a los fines de evitar su arbitraria disposición por el Gobierno mediante políticas populistas.
En tercer lugar, se debe configurar como columna vertebral del modelo económico la económica social de mercado a través del principio de subsidiaridad, esto es, que el Estado no debe desarrollar actividad empresarial o prestaciones en todos aquellos casos que el sector privado pueda proveer determinados bienes o servicios.
Por último, y en cuarto lugar, deben implementarse políticas públicas que, en el marco del Estado de Derecho, desmonten controles ineficientes e inconstitucionales, y promuevan una economía centrada en el ciudadano, abandonando el modelo económico centrado en el Estado.
En resumen, la mejor ayuda humanitaria para Venezuela se llama libertad económica.
VI
El Derecho y los instrumentos jurídicos deben entenderse, como lo indica Richard Posner, como una herramienta que contribuya a “maximizar la riqueza de la sociedad” y no a empobrecerla.